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司法考试
    2017年司法考试卷二行政法基础知识:国家赔偿责任行为要件

  国家赔偿责任行为要件:

  (一)执行职务行为的概念及特征

  国家赔偿责任中的行为要件,是指国家承担赔偿责任必须具备的行为条件,换言之,国家对侵权主体实施的何种行为承担赔偿责任。在我国,这一构成要件是指国家只对侵权主体实施的执行职务的行为承担赔偿责任,即致害行为必须是与执行职务有关的行为。所谓执行职务,是指国家机关或国家机关工作人员履行或不履行其职责和义务的行为。“执行职务”是一个内涵丰富的概念,它既包括行使权力的行为和非权力行为,也包括法律行为和事实行为,还包括作为和不作为行为。

  (二)界定执行职务行为的标准

  由于执行职务行为是确定国家赔偿责任的必要条件,所以,判断某一行为是否属于执行职务行为具有十分重要的意义。如何区分执行职务行为和非执行职务行为,区分的标准又是什么呢?对此,理论上有两种标准:

  1.实质内容理论,又称主观标准说。该理论主张采用主观标准即行为人的主观意思表示判断行为的性质,至于应当以何人的意思表示为准,又有两种不同的观点:一种观点认为,判断某一行为是否为职务行为,应当以国家机关(雇用人)的意思表示为准,工作人员(受雇人)必须执行国家机关命令委托的事项,凡超出委托命令范围的,均不属于执行职务的行为,但国家机关事中或事后追认的,亦可认定为执行职务的行为。另一种观点认为,执行职务的范围,应当以国家机关工作人员的意思表示为准,只要实施该行为的目的是为了国家机关的利益,那么该行为就属于执行职务的行为。如果工作人员是为了自己的利益而实施的行为,就不属于执行职务的行为。很显然,主观标准在国家赔偿领域有两个缺陷:其一,以国家机关的意思表示判断某一行为的性质,容易导致国家机关以未委托命令为由推卸其责任,不利于保护受害人的权利;其二,以工作人员的意思表示为准,又难以确定公私利益交织情况下行为的性质,容易扩大国家赔偿责任的范围。

  2.外表形式理论,又称客观标准说。该理论主张,执行职务的范围应当以社会观念为准,凡在客观上、外形上可视为社会观念所称的“职务范围”,或者受害人有理由相信工作人员是在执行职务,或客观上足以认为其与执行职务有关的,不论行为者意思表示如何,其行为均可认定是执行职务行为。客观标准虽然比较抽象和笼统,但有利于保护相对人的合法权益,因而,我国的国家赔偿法也采用了类似标准。

  我国国家赔偿法在界定“执行职务行为”和“非执行职务行为”时采用了类似“外表形式理论”的“与行使职权有关论”(简称“有关论”)所谓“有关论”,是指凡与执行职务、行使职权有关的行为,只要符合其他赔偿责任的构成要件,国家就应当对该行为造成的损害承担赔偿责任。国家赔偿法第3条规定:行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯人身权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利。第5条第1项规定:行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为国家不承担赔偿责任。此外,国家赔偿法第15、16条关于刑事赔偿的规定也有相同的内容。

  当然,“有关论”和“外表形式理论”一样,仍然过于抽象,而且具有很大的随意性。为了准确地判断某一行为是否属于执行职务行为,还必须根据上述理论结合一些具体标准进行。这些具体标准包括以下几个方面:

  第一,职权标准。国家机关和国家机关工作人员根据法律赋予的职责权限实施的行为都是执行职务行为,无论该行为合法与否。即使是超越职权行为、滥用职权行为,也都是建立在国家机关或国家机关工作人员享有职权基础上的行为,不可能由普通人实施。所以,行为人是否享有职权是判断行为性质的重要标准。

  第二,时空标准。国家机关或国家机关工作人员在行使职权,履行职责的时间、空间范围内的行为通常是执行职务行为。因为国家机关的职权是有明显界限和范围的法定职权,具有很强的时空性,超出时空范围的行为通常就不是执行职务行为。例如,上海的工商管理人员到北京农贸市场收取管理费或给予罚款的行为,如果按照职权标准,仍然是职权行为,但由于其行为已超出时空范围,所以不能视为执行职务行为。警察在休假期间与邻居发生纠纷殴人致伤的行为也不是执行职务的行为。根据时空标准,国家机关工作人员在上班时间和工作地点实施的行为大多为执行职务的行为,工作时间和地点以外的行为通常是个人行为。但是,时空条件并不是构成执行职务行为的充要条件,对于特殊的主体,如警察,即使下班后在非工作地点实施的某些行为仍然构成职务行为。

  第三,名义标准。通常情况下,凡是以国冢机关及其工作人员的身份和名义实施的行为都是执行职务行为。例如,公务人员着装、佩戴标志、出示证件、宣布代表的机关所实施的行为一般都是执行职务行为。公务人员以个人名义和身份实施的行为则是个人行为,而不是执行职务的行为。当然,特殊公务人员(便衣警察、安全机关工作人员)另当别论。

  第四,目的标准。执行职务的行为通常是为了实现法定职责和义务而为的行为,其目的是维护公共利益,而非公务人员的个人利益。所以,即使符合上述三个标准的行为,也未必都是执行职务行为。例如,乡政府工作人员在上班时间以国家公务人员的身份和名义,到农民家检查计划生育工作时,顺手拿走农民的一块手表戴在自己手上的行为,虽然符合职权标准、时空标准和名义标准,但是,该行为的目的与公共利益毫无关系,其行为既非行政机关希望达到的结果,也不是为了达到行政目的所必需或不可避免产生的,完全是为了达到公务人员个人目的而为的,所以,不是执行职务的行为。

  当然,区分执行职务行为与非执行职务行为的标准不是单一孤立的,而是综合的。判断某一行为是否为职务行为,必须综合上述标准予以分析判断。

  (三)执行职务行为的分类

  如前所述,国家机关和国家机关工作人员执行职务的行为内涵丰富、种类繁多。为了深入了解执行职务行为的特征,有必要对其进行分类研究。

  根据执行职务的行为是否具有强制命令的属性,可以将其划分为两类:权力行为和非权力行为。权力行为是国家机关实施的以强制力为保障的,通过命令和禁止方式要求相对人服从的行为。例如,行政机关的行政处罚和行政强制措施,司法机关的刑事处罚等行为都是权力行为。非权力行为是国家机关实施的不具有强制力的非命令禁止行为,例如,国家机关提供的咨询服务行为、管理公产行为、订立民事合同的行为等都是非权力行为。我国民法通则是关于国家对侵权行为承担民事责任的普遍性规则,因而也是调整国家机关和国家机关工作人员执行职务行为,特别是非权力行为引发的民事责任的主要规范。对于执行职务的权力行为造成的损害赔偿,则由国家赔偿法予以调整。

  根据执行职务的行为是否直接发生法律后果,可以将其划分为事实行为和法律行为,所谓事实行为是国家机关和国家机关工作人员实施的不发生法律效果,或虽然发生法律效果,但效果的发生是由于外界的某种事实状态所致的行为。例如,国家机关工作人员的刑讯逼供行为、殴打辱骂行为、使用武器警械行为等都属于事实行为。所谓法律行为,是指国家机关和国家机关工作人员实施的能够引起公民、法人或其他组织权利义务的产生、变更、消灭等法律后果的行为。例如,行政机关的行政许可行为、行政处罚行为、司法机关的批准逮捕行为、没收财产行为等都属于法律行为。不论是事实行为还是法律行为,都是国家机关及其工作人员履行职责、行使权力的行为,因此造成的损害赔偿责任均为国家赔偿责任。

  此外,根据执行职务的行为是否合法,还可以将其划分为合法行为和违法行为;根据执行职务针对的对象是否特定,适用效力是否可以重复,还可以将其划分为抽象执行职务的行为和具体执行职务的行为;根据执行职务是否采用积极主动的方式,还可以将其分为作为行为和不作为行为。

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